İMAR İDARİ PARA CEZALARINA KARŞI AÇILACAK DAVALARDA BAŞVURULABİLECEK GEREKÇELER

1.MÜLKİYET HAKKININ İHLALİ

Anayasa Mahkemesi’nin 13.12.2019 tarihli 30977 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 12.11.2019 tarihli 2016/866 Başvuru Numaralı kararında, İmar Kanunu madde 42 kapsamında kesilen idari para cezasının Anayasal mülkiyet hakkını ihlal ettiği tespit edilerek yeniden yargılama için kararın mahkemesine gönderilmesine karar verilmiştir. Bu rada yer verilen gerekçe, birçok İmar İdari Para Cezası yönünden geçerli bir gerekçe olduğundan yer vermek istiyoruz:

    “… 48. Mülkiyet hakkına yönelik müdahalelerde ilk incelenmesi gereken ölçüt kanuna dayalı olma ölçütüdür. Bu ölçütün sağlanmadığı tespit edildiğinde diğer ölçütler bakımından inceleme yapılmaksızın mülkiyet hakkının ihlal edildiği sonucuna varılacaktır. Müdahalenin kanuna dayalı olması, müdahaleye ilişkin yeterince ulaşılabilir, belirli ve öngörülebilir kanun hükümlerinin bulunmasını gerektirmektedir (Türkiye İş Bankası A.Ş. [GK], B. No: 2014/6192, 12/11/2014, § 44; Ford Motor Company, B. No: 2014/13518, 26/10/2017, § 49; Necmiye Çiftçi ve diğerleri, B. No: 2013/1301,30/12/2014, § 55).

49. Somut olayda ruhsat ve eki projesine aykırı olarak kaçak imalatlar yapıldığı gerekçesiyle 3194 sayılı Kanun’un 42. maddesi uyarınca başvuruculara idari para cezası verilmiştir. Mahkeme, başvurucuların cezalandırılmalarının mevzuat gereği zorunlu olduğunu belirterek idari işlemin hukuka aykırı olmadığı sonucuna varmıştır.

50. 3194 sayılı Kanun’un 42. maddesinde; ruhsat alınmaksızın veya ruhsata, ruhsat eki etüt ve projelere veya imar mevzuatına aykırı olarak yapılan yapının sahibine idari para cezası uygulanacağı belirtilmiştir. Bununla birlikte yerleşik Danıştay içtihatları kapsamında suç ve cezaların şahsiliği ilkesi gereğince yapı sahibinden anlaşılması gerekenin her zaman taşınmaz maliki olmadığı vurgulanmış ve ruhsata aykırılıkları yapan kişinin taşınmaz malikinden farklı bir kişi olduğunun anlaşılması hâlinde taşınmaz maliki adına değil yapıyı yapan adına para cezası verilmesi gerektiği ifade edilmiştir.

51. Somut olayda, başvurucular kat karşılığı inşaat sözleşmesi kapsamında binanın yapımını yükleniciye bırakmışlardır. Ayrıca ceza yargılamasında imara aykırı yapıların başvurucular tarafından değil yüklenici şirket tarafından imal edildiği tespit edilmiştir. Bu bağlamda kamu makamlarınca gerekli araştırma yapılmaksızın ve inşai faaliyet yapan kişi tespit edilmeksizin doğrudan taşınmaz maliki olan başvuruculara idari para cezası verilmesi yukarıda belirtilen Danıştay içtihatları ile açık bir çelişkiye yol açmaktadır. Bununla birlikte bu husustaki tartışmanın ölçülülük incelemesiyle birlikte ele alınması uygun görülmüştür…

 70. Sonuç olarak yapıların imar mevzuatına uygun olarak inşası ve imara aykırı yapı nedeniyle yaptırım uygulanması ile caydırıcılığın sağlanmasında kamu yararına dayalı meşru bir amacın takip edildiği kuşkusuzdur. Bu kapsamda devletin idari para cezalarının düzenlenmesi ve uygulanması alanında geniş bir takdir yetkisine sahip olduğu da dikkate alınmalıdır. Bununla birlikte somut olayda idari para cezasına neden olan projeye aykırı inşa eylemi ile başvurucuların tutum ve davranışları arasındaki illiyet bağının Mahkeme tarafından makul bir şekilde değerlendirilmediği anlaşılmaktadır. Başvurucuların projeye aykırı eylemi gerçekleştirmedikleri ve sorumluluğunun yükleniciye ait olduğu iddialarının Mahkeme tarafından yeterince incelenmediği ve başvurucuların cezalandırılmalarının mevzuat gereğince zorunlu olduğunun belirtilmekle yetinildiği görülmüştür.

71. Anayasa Mahkemesinin norm denetimi kapsamında verdiği karara ve Danıştayın yerleşik içtihatlarına rağmen idari para cezasının iptali istemine ilişkin olarak derece mahkemeleri kararlarında yapıyı inşa eden kişinin belirlenmesine dair bir değerlendirmede bulunulmamıştır. Bu yönüyle derece mahkemeleri kararının yerleşik içtihatlar ile olan tutarsızlığının belirlilik ve öngörülebilirlik ilkelerini zedelediğini de belirtmek gerekmektedir.

72. Bu durumda idari para cezası verilmesine neden olan eylem ile başvurucuların tutum ve davranışları arasındaki illiyet bağı makul bir şekilde değerlendirilmeyerek başvuruculara şahsi olarak olağan dışı ve aşırı bir külfet yüklenmiştir. Dolayısıyla müdahaleyle kamu yararı ile başvurucuların mülkiyet hakkının korunması arasında olması gereken adil dengenin başvurucular aleyhine bozulduğu ve müdahalenin ölçülü olmadığı sonucuna varılmıştır.
73. Açıklanan gerekçelerle Anayasa’nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkının ihlal edildiğine karar verilmesi gerekir …”

2.CEZA SORUMLULUĞUNDA ŞAHSİLİK İLKESİNİN GÖZETİLMEMESİ

Başlıkta yer verilmiş olan gerekçe, özellikle Danıştay Daireleri ile Daire Kurulları tarafından sıklıkla dile getirilen bir gerekçedir. Bu konuyla ilgili Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun 03.03.2016 tarihli 2015/1834 Esas 2016/648 Karar sayılı kararında doyurucu gerekçelere yer verilmiştir. Şöyle ki:
“… Anayasa’nın “Suç ve cezalara ilişkin esaslar” kenar başlıklı 38. maddesinin yedinci fıkrasında, “Ceza sorumluluğu şahsidir.” hükmü yer almaktadır.
Ceza sorumluluğunun şahsiliği ceza hukukunun temel ilkelerindendir. Cezaların şahsiliğinden amaç, bir kimsenin işlemediği bir fiilden dolayı cezalandırılmamasıdır. Başka bir anlatımla bir kimsenin başkasının fiilinden sorumlu tutulmamasıdır. Anayasa’nın 38. maddesinde idari ve adli cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından idari para cezaları da bu maddede öngörülen ilkelere tabidir.

3194 sayılı İmar Kanunu’nun 42. maddesinin 1. fıkrasındaki “yapı sahibine” bölümünün Anayasa’nın 2. ve 10. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemiyle itiraz yoluyla İstanbul 7. İdare Mahkemesince Anayasa Mahkemesine başvurulması üzerine, Anayasa Mahkemesi’nin 10.01.2013 günlü, E:2012/93, K:2013/8 sayılı kararı ile ; “3194 sayılı İmar Kanunu’nun 5. maddesinde yapı, karada ve suda, sürekli ya da geçici, resmi ve özel, yerüstü ve yeraltı inşaatı ile bunların eklerini, değişikliklerini, onarımlarını, sabit ve hareketli tesislerini içine alan bir kavram olarak tanımlanmaktadır. Görüldüğü üzere, ister sabit olsun, ister hareketli olsun sadece ana yapı değil, ana yapıya ek olarak yapılan yapılar (ilaveler), ana yapı üzerinde yapılan değişiklikler; onarımlar (tamirler) da yapı olarak kabul edilmektedir. Dolayısıyla “yapının sahibi” ibaresiyle, yukarıda sayılan inşai faaliyetleri gerçekleştiren kişiler ifade edilmektedir. Başka bir deyişle “yapının sahibi” ibaresinden ister yapının mülkiyetine sahip kişiler isterse kiracı, yapı malikinin yakını, intifa hakkı sahibi gibi üçüncü kişiler olsun inşai faaliyeti yapan kişiler anlaşılmaktadır.

Danıştay’ın istikrar kazanan içtihatlarında da yapının sahibi ibaresinden, mevzuata aykırı yapıyı inşa eden kişinin anlaşılacağı belirtilmiş olup, uygulamada idarelerce gerekli araştırma yapılarak mevzuata aykırı inşai faaliyeti yapan kişi tespit edilmeksizin doğrudan yapının mülkiyet sahibine para cezası verilmesi, yasanın amacı ve anlamı ile bağdaşmayan bir sonuç doğurur.”

Öte yandan, idarelerce gerekli araştırma yapılarak mevzuata aykırı inşai faaliyeti yapan kişi tespit edilerek idari yaptırımın bu kişiye uygulanması gerektiğinden bu anlamda söz konusu ibare Anayasa’nın 38. maddesinde yer alan “Ceza sorumluluğu şahsidir.” hükmüne aykırı değildir.” gerekçesiyle itiraz başvurusunun reddine karar vermiştir.
Dosyanın incelenmesinden; mülkiyeti davacıya ait Balıkesir İli, Dursunbey İlçesi, A1 Mahallesi, X1 Evleri 2727-Z pafta, 481 ada, 18 sayılı parselde ruhsatsız inşaat yapıldığından bahisle 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 42. maddesi uyarınca para cezası verilmesine ilişkin 18.08.2010 günlü, 127 sayılı …. Belediye Encümeni kararının iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

Dosyadaki bilgi ve bilgilerin değerlendirilmesinden; para cezasına konu ruhsatsız yapının üzerine bulunduğu arsanın 2008 yılında davacı tarafından satın alındığı ve tapuda tarla vasfında olduğu, anılan yerin davacının beyanlarında da görüldüğü üzere davacı tarafından elma bahçesi olarak 2002 tarihinden itibaren kullanılmakta olduğu, davacı adına düzenlenen su ve elektrik aboneliklerinin de bu veriyi desteklediği, ayrıca davacı tarafından satın alındığında yapının mevcut olduğunun da dosyadan anlaşılmadığı, tespit anında da davacının muhatap alındığı göz önünde bulundurulduğunda, ruhsatsız yapının davacı tarafından yapılmadığı, başka bir deyişle yapıyı yapanın kendisi olmadığı durumunun ispat külfetinin davacıda olduğu ve davacı tarafından da durumun ortaya konulamadığı anlaşılmış olup; ruhsatsız yapının davacı tarafından yapılmış olduğu sonuç ve kanaatine varıldığından, ruhsatsız yapılaşmadan davacının sorumlu tutulamayacağına ilişkin aksi yöndeki Mahkeme kararında hukuki isabet görülmemiştir …”

3.RUHSATA AYKIRI ALANIN DOĞRU TESPİT EDİLMEMESİ

3194 sayılı İmar Kanunu’nun 42’nci maddesine göre verile idari para cezalarında, imara mevzuatına aykırılık teşkil eden alanlarının hesabı üzerinden para cezası hesaplanmaktadır. Ancak aykırılık teşkil eden alanın doğru tespit edilmemesi halinde de bu idari para cezalarının iptali gerekmektedir. Danıştay 14’üncü Dairesi’nin 29.04.2015 tarihli 2013/4554 Esas 2015/3421 Karar sayılı kararında bu hususa dair gerekçelerle karara gidilmiştir:

    “…  3194 sayılı Kanunun 42. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinde yer alan; “Para cezalarına konu olan alanın hesaplanmasında, aykırılıkta etkilenen alan dikkate alınır.” düzenlemesine göre; yapıdaki mevzuata aykırılıktan, sadece aykırılığın kapladığı alan etkileniyor ise, para cezasının bu alan üzerinden hesaplanması, ancak aykırılığın kapladığı alan dışında, yapının tamamı ya da bir bölümü de etkileniyor ise; para cezasının aykırılıktan etkilenen tüm alanın dikkate alınması suretiyle hesaplanması gerekmektedir.

Dosyanın incelenmesinden; İstanbul İli, Gaziosmanpaşa İlçesi, Karadeniz Mahallesi, 4 pafta, 16514 parsel sayılı taşınmaz üzerinde bulunan binada, sığınağın dükkanlara dahil edilerek ortak dükkan olarak kullanıldığı, ayrıca dubleks merdivenlerinin iptal edilerek çatı katından kapı açılıp ayrı ayrı kullanıldığının 13.01.2012 tarihli yapı tatil zaptı ile tespit edilmesi üzerine Gaziosmanpaşa Belediye Encümeninin 01.03.2012 günlü, 1353054 sayılı kararıyla 3194 sayılı İmar Kanununun 42. maddesi uyarınca para cezası verilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.

Uyuşmazlık konusu olayda; yapı tatil tutanağında ruhsata aykırı alanın 104 m², aykırılıktan etkilenen alanın ise 637 m² olarak belirtildiği, para cezasının da 637 m² esas alınmak suretiyle hesaplandığı görülmekle birlikte, hangi alanların aykırılıktan etkilenen alan olarak kabul edildiği, başka bir ifadeyle aykırılıktan etkilenen alanın nasıl belirlendiği tam olarak ortaya konulmaksızın verilen para cezasında hukuka uyarlık bulunmadığından, davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet görülmemiştir …”

4. MÜKERRERLİK

Bazı durumlarda görevli ve yetkili idari makamlar tarafından aynı imara aykırılık nedeniyle aynı yapı hakkında birden fazla idari para cezası verildiği görülmektedir. Örneğin ilk yapılan aykırılık tespiti ile ilk cezanın gönderildiği sonrasında da yapı tatil tutanağı ve yıkım kararı ile yeni bir idari para cezasının gönderildiği durumlara sıkça rastlanmaktadır. Ancak bu gibi hallerde aynı ihlal nedeniyle birden fazla ceza tanzim edilemeyeceği hususu gerekçe gösterilerek mükerrer nitelikteki cezanın iptali mümkündür.  Danıştay 14’üncü Dairesi’nin 26.11.2014 tarihli 2013/9884 Esas 2014/10426 Karar sayılı kararında verilen şu gerekçeler bu durumun örneğini oluşturmaktadır:

    “… Yukarıda aktarılan Kanun hükümlerinin incelenmesinden; ruhsatsız, ruhsata veya imar mevzuatına aykırı olarak inşa edilmiş bir yapı hakkında, imar mevzuatı uyarınca işlem tesis edilebilmesi için, öncelikle ilgili idarece inşaatın durumunun bir tutanak ile tesbit edilmesinin gerektiği, tutanak tarihi itibariyle ruhsatsız veya ruhsata aykırı inşaat, idarenin bilgisine girdiğinden, yasada öngörülen sürecin tesbit ile birlikte işlemeye başlayacağı anlaşılmaktadır.
Öte yandan; 17/12/2009 tarihinde yürürlüğe giren 5940 sayılı Kanun’un 2. maddesiyle yeniden düzenlenen, 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 42. maddesinde; “… imar mevzuatınca aykırılık teşkil eden fiil ve hallerin tesbit edildiği tarihten itibaren…” şeklinde bir düzenlemeye yer verilmek suretiyle, idari müeyyidelerin uygulama süreci, imar mevzuatına aykırılık teşkil eden fiil ve hallerin tesbit edildiği tarihten itibaren başlayan bir süreç olarak kabul edilmek suretiyle, usul ve esaslar belirlenmiştir.

Ayrıca; gerek 3194 sayılı Kanun’un 42. maddesinin eski halinde, gerekse; 17/12/2009 tarihinde yürürlüğe giren 5940 sayılı Kanun’un 2. maddesi ile değişik 42. maddesinde; ruhsat alınmadan veya ruhsat ve eklerine aykırı ya da imar mevzuatına aykırı olarak yapı yapılması durumunda para cezası verileceği hüküm altına alınmış, başka bir anlatımla; hiçbir zaman eylem suç olmaktan çıkarılmamış, sadece bu suça verilecek cezanın niteliği ve miktarında değişiklik yapılmıştır.

Dosyanın incelenmesinden; davalı idare elemanlarınca düzenlenen 17.05.2011 günlü yapı tatil tutanağı ile; Sivas İli, Merkez, Çayyurt Mahallesi, 2763 ada, 29 ve 30 parsel sayılı taşınmazlar üzerinde ruhsatsız yapılar yapıldığının tespit edilmesi üzerine ilk olarak 17.05.2011 günlü, 1275 sayılı Sivas Belediye Encümeni kararıyla, 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 42. maddesinin 5940 sayılı Kanun ile değiştirilmeden önceki ( Anayasa Mahkemesi’nin 17/04/2008 günlü, E:2005/5, K:2008/93 sayılı kararıyla iptal edilen ) hali uyarınca 4.000.00 TL para cezası verildiği, sonrasında ise aynı yapı tatil tutanağı esas alınarak, 29 parsel sayılı taşınmaz üzerindeki yapı için 17.12.2009 tarihinde yürürlüğe giren 5940 sayılı,kanun’un 2. maddesi ile değiştirilen 42. madde uyarınca 62.470,00 TL idari para cezası verilmesine ilişkin 01.06.2012 günlü, 1404 sayılı Sivas Belediye Encümeni kararının alınması üzerine bakılmakta olan davanın açıldığı, Anayasa Mahkemesince iptal edilen eski 42. madde uyarınca verilen 4.000,00 TL’lik para cezasının iptal edildiğine ilişkin herhangi bir encümen kararının tesis edilmediği anlaşılmaktadır.

İdari para cezaları; idarenin, hukuk kurallarına aykırı bazı davranışlara bir yargı kararına gerek olmaksızın yasaların açıkça verdiği yetkiye dayanarak, idare hukukuna özgü yöntemlerle doğrudan doğruya bir işlem ile uyguladığı cezalar olarak tanımlanmış bulunmaktadır.

Hukuka aykırı olarak tesis edilen idari işlemlerden dolayı ilgili yararına hak veya korunması gereken yerleşmiş bir durum veya hukuki statü doğmuş ise, bu işlemin ancak yokluk ve mutlak butlan halleri ile malûl olması, kişinin gerçek dışı beyan veya hilesinin ya da idarenin mevzuatta açıkça öngörülen hükmün uygulanmasında hataya düşmesi sonucunda tesis edildiğinin anlaşılması hallerinde, idare tarafından herhangi bir süre şartına bağlı olmaksızın geriye doğru yürür şekilde her zaman geri alınabileceği, aksi durumda hak doğuran idari işlemlerin ancak iptal davası süresi içerisinde geri alınabileceği; bu sürenin geçmiş olması halinde ise, idareye güven ve idari istikrar prensipleri gereğince bu tür idari işlemlerin yapay bir kesinlik kazanacağı doktrin ve içtihatlarda kabul edilmektedir.

Olayda; 17.05.2011 günlü yapı tatil tutanağı ile tespit edilen ruhsatsız yapı nedeniyle, 3194 sayılı Kanunun 17.12.2009 tarihinde yürürlüğe giren değişik 42. maddesi uyarınca para cezası verilebileceği açık olmakla birlikte; davalı idarenin mevzuatta açıkça öngörülen hükmün uygulanmasında hataya düşmesi sonucunda tesis ettiği anlaşılan ( Anayasa Mahkemesince iptal edilen eski 42. madde hükmü uyarınca verilen ) 4.000,00 TL’lik para cezasını iptal etmeden, aynı fiil nedeniyle 5940 sayılı Kanun’un 2. maddesi ile değiştirilen 42. madde hükmü uyarınca verdiği para cezasının, aynı fiil nedeniyle mükerrer ceza verilmesi anlamına geleceği açık olduğundan, dava konusu encümen kararında bu yönüyle hukuka uyarlık bulunmamaktadır …” 

5.YETKİSİZLİK

İmar idari para cezasının yetkili makamlar tarafından verilmemiş olması halinde, bu husus da Danıştay tarafından bozma sebebi yapılmaktadır. Danıştay 14’üncü Dairesi’nin 05.03.2014 tarihli 2012/6054 Esas 2014/3063 Karar sayılı kararında benzer bir somut olay yer almaktadır:

    “… 3621 Sayılı Kıyı Kanunu’nun 14. maddesinde; “Bu Kanun kapsamında kalan alanlarda ruhsatsız yapılar ile ruhsat ve eklerine aykırı yapılar hakkında 3194 sayılı İmar Kanunu’nun ilgili hükümleri uygulanır.” hükmüne, 15. maddesinde; “Kıyıda ve uygulama imar planı bulunan sahil şeritlerinde duvar, çit, parmaklık, tel örgü, hendek, kazık ve benzeri engelleri oluşturanlara ikibin Türk Lirasından onbin Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir” kuralına,3194 sayılı İmar Kanunu’nun 42. maddesinin 1. fıkrasında ise; “Bu maddede belirtilen ve imar mevzuatına aykırılık teşkil eden fiil ve hallerin tespit edildiği tarihten itibaren on iş günü içinde ilgili idare encümenince sorumlular hakkında, üstlenilen her bir sorumluluk için ayrı ayrı olarak bu maddede belirtilen idari müeyyideler uygulanır” hükmüne yer verilmiş, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun belediye encümeninin görev ve yetkilerinin belirlendiği 34. maddesinde; ise “kanunlarda öngörülen cezaları vermek” belediye encümeninin görevleri arasında sayılmıştır.

Yukarıda verilen mevzuat incelendiğinde; kıyıda yer alan ruhsatsız yapılar ile ruhsat ve eklerine aykırı yapılar hakkında 3194 sayılı İmar Kanunu hükümlerinin uygulanmasının gerektiği, 3621 sayılı Kıyı Kanunu’nun 15. maddesi ise; sahil şeritlerinde duvar, çit, parmaklık, tel örgü, hendek, kazık ve benzeri engeller oluşturulması gibi anılan madde de kapsamı belirlenen hallerde uygulanabileceği, öte yandan; kıyıda dahi yer alsa, belediye ve mücavir alan sınırları içerisinde yapılan ruhsatsız veya ruhsata aykırı yapılar hakkında 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 42. maddesi uyarınca para cezası verilmesinde belediye encümeninin yetkili olduğu anlaşılmaktadır.
Bu durumda; işleme konu ruhsatsız yapılar nedeniyle, 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 42. uyarınca para cezası verme yetkisinin Foça Belediye Encümenine ait olmasına karşın, yetkisi bulunmayan Belediye Başkanınca tesis edilen işlemde yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmadığından, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararında sonucu itibariyle isabetsizlik görülmemiştir …”

Published by